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['国研专稿']提高认证公信力,助力我国经济高质量发展

摘要:目前,我国认证的公信力较低、权威性不足,尚未充分发挥提升产品和服务质量水平的作用。主要原因包括:需求主要来自政府,体系较为封闭,市场接受度低;政府监管不到位,惩处力度小,劣币驱逐良币;认证服务供给质量不高,主要用于保底线,不能满足高端需求。美国、欧盟等发达国家和地区的经验表明,认证需求来自市场,服务主要由市场提供,政府负责制度建设和市场监管,营造良好的行业发展环境;认证机构未尽责的,发生质量   问题时要承担相应责任。针对现有问题,借鉴国外经验,建议有关部门理顺监管责任,提高监管能力,加大惩处力度;推进机构改革,培育市场化认证机构,大力发展自愿性认证,加强国际合作,逐步提高认证的公信力、权威性和市场接受度。

       关键词:认证,合格评定,公信力,权威性

       提高产品和服务(以下统称产品)质量是经济高质量发展的基础。认证作为国际通行、社会通用的质量管理手段,是国家质量基础(NQI)的重要组成部分,是提高产品质量、促进产业发展的基础性制度,有助于政府监管方式转变。

       一、我国认证公信力较低、权威性不足的深层次原因

       自建立认证制度以来,我国认证行业取得了一定的发展。截至2018年底,我国共有认证机构481家,累计颁发各类有效认证证书193.7万张,其中强制性产品认证64.3万张,自愿性认证证书129.4万张,获证组织62.5万余家。
但是,认证的公信力较低、权威性不足问题仍相当严重,影响了其作用发挥。其成因较多且互相影响,主要包括以下三个方面。

      (一)需求主要来自政府,体系较封闭,市场接受度低

       我国建立认证制度初期,社会各界对此并不熟悉,政府进行了引导。当时的普遍做法是,各系统、各领域建立了自己的认证体系,并在相关工作中提出取得认证证书的要求,需求“自上而下”产生。认证机构是政府主管部门的下属机构,它们既承担政府委托任务,又参与市场竞争,既是“运动员”又是“裁判员”。各系统认证市场相对封闭,一个系统的认证机构,很难拿到另一个系统的业务。

       认证制度建立时,为提高推广速度,政府应该适当介入。但随着市场内生需求的出现,第三方认证机构的成长,行政力量应及时退出,把工作重心转向维护竞争秩序。然而,时至今日,在国内市场上,认证需求仍然主要来自政府的强制性要求,以及各系统政府主管部门引导的自愿性认证,而且系统之间的市场壁垒仍在一定程度上存在,来自市场的需求不足。除强制性认证证书不得不看外,商场、超市等销售场所并不看重国内的认证证书。多数消费者购买产品时也不在意是否有国内的认证证书。与国外知名认证机构相比,国内认证机构的技术创新能力、业务开展能力明显处于较低水平,出具的认证证书在国际市场上影响力较弱,国际市场需求也不大。截至2018年底,我国共加入21个认证认可国际组织,对外签署了13份多边互认协议和121份双边合作互认安排。但协议签得多,落地的少。目前,只有越南、蒙古、新西兰、韩国等为数不多的国家和中国香港地区,以及CB体系(电工产品安全测试报告互认体系),与我国大陆实现了部分认证结果互认。

       认证机构准入早已放开,但实力较强的认证机构仍多是政府下属事业单位,或是与原主管单位联系紧密的转制企业。独立的社会第三方机构数量虽多但“小散弱”现象突出,小型机构占比超过95%。

      (二)政府监管不到位,惩罚力度小,劣币驱逐良币

      《认证认可条例》规定,认证活动由国务院认证认可监督管理部门及获得授权的县级以上地方认证监督管理部门共同监管。上述规定明确了多级政府共同监管,但没有规定各自的责任。上级部门监管能力强、但无法应对量大面广的监管对象。基层部门监管能力弱、但对于跨区域的业务和技术性较强的业务没有能力监管,目前主要监管强制性认证产品,对自愿性认证的产品关注不多;主要进行认证行为的合规性监管,没有精力或者没有能力进行认证行为的有效性监管。

       对失信企业和未尽责认证机构的处罚力度低,威慑力不够。《产品质量法》规定,产品质量出了问题,没收违法产品,并处企业违法生产、销售产品货值金额等值以上3倍以下罚款;认证机构出具的证明不实的,承担相应责任。《认证认可条例》规定,出具虚假认证结论的,撤销批准文件并公布,承担最高50万元的赔偿责任。尽管上述法规作出了规定,但对认证机构违法行为的处罚缺乏切实可行的依据和足够的力度。出了质量问题,对认证机构多数仅要求暂停或吊销已出具的证书,极少数给予曝光或撤销机构资格,几乎没有罚款。在政府采购、科研管理、公共资源交易等多个领域,我国已经建立起多部门失信联合惩戒机制,取得了较好的成效,认证领域尚未建立。

       相对准入改革而言,事中事后监管改革滞后。2016年1月,国务院常务会议通过了《认证认可条例》修改,认证机构设立由“先证后照”修改为“先照后证”;审批时限由90日缩短为45日;取消境外认证机构设立代表机构的审批;取消认证标志备案。认证机构的准入门槛实质性降低,认证机构数量大幅增长,从2015年的180家增加到了2018年的481家,其中2018年新增101家。由于竞争加剧,在诚信体系不健全的大背景下,一些认证机构为降低成本,人为减少检查内容,降低服务质量。甚至有部分认证机构、从业人员诚信意识和职业道德缺失,不到现场直接卖证,出现了“认证乱象”。一些认证机构对获证企业的后续检查不到位,企业取证后产品质量下降;但调研时也有认证机构反映,增加检查次数需要提高收费,但目前收费标准是有关部门核定的。

      (三)认证服务供给质量不高,不能满足高端需求

       认证活动分为强制性认证(CCC认证)和自愿性认证。强制性认证均为产品认证,自愿性认证包括产品认证、管理体系认证、服务认证。对于一个正常市场来说,强制性认证以满足安全底线要求为主,需求较少;自愿性认证满足中高端需求,需求较多。我国产品认证以强制性认证为主,满足中高端需求的自愿性认证偏少,高端品质认证刚刚起步。

       强制性认证目录由国务院认证认可监督管理部门会同国务院有关部门制定、调整。企业反映,目前强制性认证目录过多过细,材料、零部件、成品重复认证,导致一家企业要取得多张证书,甚至有企业持有几千张证书。一些新兴产业、跨界产品,如可穿戴设备、锂电池、空气净化器等,未能及时纳入强制性认证目录。

       二、典型国家的经验

       在美国、欧盟等发达国家和地区,认证需求来自市场,服务主要由市场提供,政府负责制度建设与市场监管。

      (一)认证需求来自市场,认证服务主要由市场提供

       在美国、德国等发达国家,由于政府和市场对产品质量问题的惩罚非常严厉,商场、超市、保险公司等经营主体难以承受产品出现质量问题后的损失,从而产生了让第三方把关的认证需求。如商场、超市要求进场产品必须获得它们认可的认证证书,才予销售;保险公司要求取得合作认证公司的认证证书才提供服务。

       经过上百年的发展,随着认证机构发展壮大,商场、超市等经营主体大力宣传,认证证书已经被消费者广泛接受。为了得到市场认可,多数产品会主动认证,尤其是新产品和进口产品。如在美国,消费者非常重视安全、健康,如果某个产品未取得特定认证,在市场中获得成功的可能性就很小。认证实质上已经变成了一种市场门槛。

       在美国、德国等发达国家,民间认证机构很发达,多数认证机构是独立民营实验室,有企业,也有非营利组织。例如,德国TUV认证机构的性质是非营利机构;美国保险商试验所(UL)原来是一家非营利组织,后来其认证业务独立出来成立了公司。

       认证服务以自愿性为主,只有风险较高、对公众利益影响较大的产品,一些国家才以法规方式要求其在销售或使用前获得强制性认证。在美国,强制性认证只涉及少数高风险产品,如美国食品药品管理局(FDA)、航空管理局(FAA)实施的一些认证。在德国,强制性认证是指根据联邦或州的法律对有关人身安全、健康的产品要求取得的认证,如一些建筑产品只有经过检验并附带标志才能出厂销售。CE认证是欧盟市场上关于安全、健康、环保、卫生等要求的强制性认证,部分产品必须获得公告机构(NB)颁发的证书,部分产品可以采取自我申明方式。

      (二)政府负责制度建设与市场监管,给予一定支持

       在英国,商业、创新和技能部(BIS)是认证的主管部门,也是英国关于欧盟指令的公告当局,负责建立和实施监管认证机构的必要程序。在德国,德国安全技术认证中心(ZLS)的性质是政府机关,是公告机构(NB)的公告当局,也是德国安全认证(GS)机构的授权机关。日本由各部门分别管理产品质量检验和认证工作,同时使用自己设计和发布的认证标志。

       严格的政府监管,且处罚力度较大,是生产企业和认证机构不敢造假的重要原因。监督检查以抽查方式为主,也包括接到投诉后实施的监督检查。如德国锅炉、压力容器的监管部门会随时抽检,每年抽查约5万件产品。对企业,监督检查的重点是其是否失信,是否生产、销售了不符合第三方认证要求或自我申明标准的产品。对认证机构,监督检查的重点是其工作是否符合法规。

       政府通过采信认证结果,以及对高品质认证产品进行补贴,来支持认证行业发展。在美国,虽然政府并未要求产品一定要获得UL 认证,但调查安全案件时通常用UL规定的标准进行检验,美国消费品安全委员会在裁决产品是否安全时也将UL测试结果作为主要依据。能源之星是美国能源部和环保署共同推行的一项政府计划,其标准通常比美国联邦标准节能20%—30%。能源之星认证为自愿性,由第三方机构执行。购买并使用能源之星产品,有机会享受消费额30%或最高1500美元的退税补贴。

      (三)在未尽职的情况下,认证机构承担相应责任

       根据掌握的资料,及对UL、莱茵等国际认证机构现场调研,未找到美国、欧盟等国家和地区有关第三方认证机构承担相应责任的明确规定。如在美国,没有任何联邦或州一级的法律条文中,有“若第三方机构所认证的产品有质量问题,该认证机构需承担相应责任”类似条款。但是,没有明文规定,并不代表认证机构不需要承担相应责任。根据美国侵权法,责任归责原则为:以产品责任为主,但在案件诉讼中,消费者可以根据自己的情况进行过错责任归责、担保责任归责等多元化选择。事实上,UL等认证机构都为此购买了保险,这说明在美国、欧盟等发达国家和地区,认证机构有承担责任的风险,为了控制风险才购买保险。

       一般来说,经过认证的产品发生质量问题,要根据企业、认证机构的行为来确定责任。认证机构只能保证认证时的产品符合认证要求,申明每件产品符合认证要求的是企业。如果认证机构已经尽责,但企业故意弄虚作假,认证机构不承担责任。如果企业能证明确实落实了认证机构的要求还出现问题,或者能证明是因为认证机构疏忽或失职造成产品质量问题,认证机构要承担责任。

       为确保经认证的产品质量持续性符合认证要求,认证机构会对使用其认证标志的产品实施跟踪检查,一般三个月一次,收费由双方协商确定。如UL公司最少一年要进行4次工厂检查,对于危险性较大的产品检查次数更多,如电线电缆产品一年检查100多次。

       三、政策建议

       针对现存问题并借鉴国外经验,建议政府主管部门在完善体制机制、加强监督管理、培育市场主体、推进国际合作等方面加强工作。

      (一)理顺监管责任,加强监管能力建设

       明晰中央与地方的监管责任。中央部门负责监管跨省认证活动,进行一定比例的抽检,以及行政复议、申述的最终裁定。各级地方政府负责对辖区内认证活动进行监管。跨区域认证活动由上一级政府监管。

       较大幅度增加各级认证监管部门的经费和人员编制,加强监管人员培训,提高监管能力。加强认证认可监督管理部门与各领域主管部门的协同,尽快在认证领域建立多部门失信联合惩戒机制。

      (二)明确企业和认证机构的责任,加大惩处力度

       发生质量问题和失信行为时,企业负主体责任;认证机构应对认证结论,以及监督获证企业持续符合认证要求负责。对生产不符合认证要求或自我申明标准产品的涉事企业,要予以重罚。对承担相应责任的认证机构,建议以涉案货值为基础进行处罚,提高惩罚力度;认证机构应当具备承担相应责任的资金条件,或购买保险。完善认证机构退出机制,净化认证市场。被取消资质的认证机构,其法人代表和主要责任人在一定时限内不得从业。

       保持一定比例的抽查,加大惩处力度,形成“严管严罚”的高威慑力,逐步树立消费者对认证的信任。现阶段由于存在“认证乱象”,建议继续以专项治理方式对认证市场实施大比例抽查。除了监管认证行为的合规性,还要监管认证行为的有效性;强制性认证要监管,自愿性认证也要监管,后者更为重要。待“认证乱象”得到控制,对认证行为仅需维持小比例抽查,监管重心转向产品,促使产品持续符合第三方认证要求或企业自我申明标准,出现问题后再倒查认证机构。

       鼓励消费者维权,优化消费者投诉流程,提高赔偿额。对受到消费者举报并查实有问题的企业,提高抽查频率。

      (三)推进认证机构改革,培育认证市场

       推进事业单位性质认证机构和转制企业的市场化改革,与主管部门彻底脱钩。保留的少数公益类机构主要协助政府主管部门完善政策法规,接受政府主管部门委托从事抽查、复核等工作,做市场做不了的事或不宜做的事,不再参与市场竞争。消除部门、领域之间的市场壁垒,对各类认证机构一视同仁,鼓励竞争。

       按照《关于加快发展高技术服务业的指导意见》《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等文件的要求,加大对认证服务的政府采购力度。在政府采购产品时提高采信第三方认证、检验检测结果的力度。对高品质认证产品给予财税补贴,促进高品质认证产品消费。认证收费实行市场定价,促进机构间的优胜劣汰。研究认证支出纳入研发费用等支持政策。加强诚信体系建设。

      (四)大力发展高端自愿性认证,提高供给质量

       对质量安全风险较高的领域采取强制性认证方式。按照最小化和必要性原则优化强制性认证目录,产品分类可适当调宽,实施动态调整。完善企业自我申明制度。

       大力发展自愿性认证,尤其是高品质产品认证。自愿性认证由市场自行管理,政府加强监管。如果某领域既有强制性认证,又有自愿性认证,获得更高标准的自愿性认证证书的,直接发放强制性认证证书。

      (五)加强国际合作,积极参与国际认证体系建设

       切实推进多边、双边认证结果互认,促进协议落地。搭建合格评定交流合作网络,加强与相关国家、地区的认证体系对接。

       在我国产品有一定优势的领域,主导发起认证联盟等多边机制,积极参与国际认证体系建设。


参考文献:
['1']国家认证认可监督管理委员会认证认可技术研究所,2008:《认证认可发展战略研究调查报告》,中国标准出版社。
['2']刘宗德,2009:《认证认可制度研究》,中国计量出版社。
['3']国家认监委认证认可技术研究所,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部,2010:《中国认证认可发展战略研究》,中国标准出版社。
['4']郭朝先、王虹、李辉,2012:“发达国家对检验认证行业的监管及其借鉴”,《中国市场》,第20期。
['5']粟志敏编译,2014:“国家质量基础的构成要素—2013年世界银行发布报告”,《上海质量》,第8期。
 
国务院发展研究中心“高质量发展的目标要求与战略重点”课题组
课题总负责人:李伟
课题执行负责人:张军扩
课题协调人:侯永志 刘培林 卓贤
专题负责人:马名杰
执笔:沈恒超 王明辉


来源:调查研究报告