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['国研专稿']关于未来中国区域经济高质量发展的若干思考

摘要:在探讨了我国区域经济高质量发展基本含义的基础上,本报告分析和预测了未来我国区域经济高质量发展的若干重要趋势。在当前复杂国际、国内经济政治环境形势下,未来我国区域经济高质量发展,将继续保持其独特的稳定增长并确保向高收入国家行列迈进的作用,而且还将进一步保持其促进区域经济均衡协调发展不可替代的作用。今后,我国将在完善区域经济运行管理体制、促进区域经济一体化、建立区域分工协作新体系、改变区域之间不平衡发展状况、以及实现区域经济社会转型与生态环境可持续发展等若干重要领域和方面,取得更大的进展。
       关键词:区域经济,高质量发展,均衡协调,思考
       本报告为赴英国牛津大学访学研究成果报告之二。
 
       区域经济高质量发展是指在保持一定经济增长速度并迈向高收入水平的条件下,实现区域经济均衡协调发展(均衡是指促进区域之间在生产领域的平衡发展;协调是指实现区域之间在分配领域的相对均衡)的最终目标。根据众多文献的研究成果,可以将区域经济高质量发展的基本内容概括为以下若干方面:一是区域经济运行管理体制不断完善,二是区域经济一体化水平不断提高,三是区域分工协作体系不断完善,四是发展差距控制在社会可承受的范围之内,五是区域经济与其资源生态环境形成良性循环的可持续发展关系。

       改革开放40多年来,中国区域经济高质量发展取得了长足进步,主要表现为区域经济发展的体制机制初步建立,标志是国土空间资源所有权和使用权“两权分离”的运行管理体制初步形成,以“市管县”为特点的城乡区域行政区划一体化管理体系基本成形;区域经济一体化已达到一个新的水平,明显的标志是全球首个高速铁路网和全球最长的高速公路网络的建设和运行,以及城乡区域融合发展理念的提出;区域分工与合作呈现出新的面貌,标志是各级各类都市圈和城市群体的不断出现和成长;区域发展相对差距出现缩小的良好态势,主要表现为在大力实施西部大开发、中部崛起、振兴东北等区域发展战略的条件下,我国相对落后的中西部地区与相对发达的东部沿海地区的相对收入差距明显缩小(但是,我国区域发展不平衡的绝对差距仍然在扩大);区域可持续发展也取得显著成效,主要得益于绿色增长新理念的全面广泛的实施。

       当然也应该看到,区域经济均衡协调发展是个长期而艰巨的任务,还面临许多困难和问题,随着迈向高收入阶段的来临,处理的难度也将越来越大。概括起来主要问题有:区域经济运行管理体制还有待进一步完善;区域经济一体化未完成的任务依然艰巨,包括各级城市数量还太少,各层次居民点之间最优化的“直线三角形”交通网络体系远未形成;区域分工与合作体系有待进一步深化,表现为“点线面”结合的县域基本经济空间单元有待确立,各县域未来发展的方向有待明确,各都市圈和城市群内外分工协作体系有待进一步在市场和政府共同有效的作用条件下进一步优化;区域发展的绝对差距仍然在扩大,主要问题是区域间农业发展条件和水平的差距,以及城乡区域基础设施之间的差距,还有待采取有力的措施加以克服;区域可持续发展依然面临巨大压力,主要是资源综合利用水平还有待提高,生态破坏还比较严重,环境污染尚未得到有效控制等。

       总体上看,我国区域经济发展已初步实现了从“非均衡”增长向“均衡”增长的转变,虽然还面临许多困难和问题,但可以预见未来我国区域经济发展将在整个国民经济发展中起到越来越重要的作用。特别是在当前宏观经济处于新常态、产业经济缺乏新支柱的形势下,我国区域经济的高质量发展,以其巨大的空间回旋余地和发展潜力,以及不断提升的均衡新性、调性和可持续性,正在成为保持中国经济稳定健康和协调可持续发展的重要力量和因素。

       一、区域经济发展的体制机制将不断得到完善

       区域经济高质量发展的体制机制是指区域经济运行与管理体制,包括建立以企业为主体政府有效引导的区域经济运行市场机制、建立市场化配置国土空间资源的新体制机制和优化国土空间资源分区行政管理和用途管制的新体系等方面。

       就建立以企业为主体、政府有效引导的区域经济运行市场机制而言,众所周知,我国经济体制是从中央政府经济管理权限的下放开始的,包括“行政性放权”,即中央政府将大量的微观和中观经济管理权限下放给地方政府管理,以充分发挥地方政府推动经济发展的作用;“市场性放权”,即中央政府要求地方进一步将微观经济活动得的权限下放(或归还)给企业,让企业成为地方市场经济的主体(见吴敬琏先生有关著作)。目前,经济管理权限的下放只完成了前半段,后半段将成为今后进一步深化改革的重要内容;国家正在大力推进的“放管服”改革正是这种进一步深化改革的具体体现。

       就建立市场化配置国土空间资源的新体制机制而言,国土空间资源所有权和使用权“两权分离”的运行管理体制初步形成,实现了在国土空间资源所有权公有制(包括城镇土地资源国有和农村土地资源集体所有)不变的条件下,其使用权公开向社会开放并实行初步市场化配置的体制机制。其中,国有城镇建设土地包括各级地方政府控制的土地使用权出让配置一级市场,和土地使用权转让配置的二级市场;农村集体建设用地正在有秩序地初步放开市场化,以期实现城乡建设用地市场的一体化。另外,建设用地出让年限和出让金管理也将在期限到期后,逐步实现按年度缴纳的政策,这样就可以将建设用地税收和国有集体建设用地出让金有机统一起来,为建立正常的房地产税打下良好的法理基础。

       就优化国土空间资源分区行政管理和用途管制的新体系而言,国土空间资源是一种特殊的经济资源或要素,具有一定的公共性,政府对空间资源的管理,除了行使所有权外,还包括分区行政管理和用途管制两方面。国土空间资源分区行政管理,指城乡区域行政区划管理体系。目前,我国以“市管县”为特点的城乡区域行政区划管理体系基本建立,初步形成了以地级城市为中心,带动周边县域乡镇一体化发展的行政区划体系。该模式与西方发达国家以县域为基础构建的“以城带乡”的行政区划一体化管理模式具有一定的共同点,那就是“以城市带动区域”发展。不同之处有以下几点:一是西方国家城市与县域行政区划一体化是通过取消城市政府,而保留城市分区政府实现的,如伦敦、柏林等,而我国则是通过城市政府授权管理辖区县域(地级市),或乡镇(县级市)实现的,两者本质是一样的,都是将城市与区域政府两者合并,减少了行政管理环节,但方法刚好相反。二是两者所及范围不同,西方发达国家城市或其各分区在行政区划上归县域管辖,其带动的区域主要限于县域范围之内,但其辐射范围却很大;而我国地级城市拥有管理所辖县域的行政权力(县级市拥有管理所辖乡镇的行政权力),带动的区域是若干个县域,常常显得力不从心,这是今后需要加以解决的问题。三是西方国家人口迁移管理实行自由登记制度,而中国实行城乡分治的户籍管理制度,人口实质性迁移需要审批。近年来,随着我国工业化城镇化进程快速发展,国家在很大程度上已经取消了人口自由流动的限制,大城市户籍已经放开,农业和非农户口分类也已经取消,为城乡融合发展创造了良好的条件。

       空间资源用途管制是指各级政府要对其管辖范围内的国土空间资源,制定和实施“多规合一”的国土空间规划,并以规划为基础,实施空间资源用途管制,维护空间资源开发秩序,协调空间资源开发各方面的合法利益,同时确保国家和政府对公用国土空间资源的优先征用和使用。

       二、区域经济一体化水平将进一步得到有效提升

       区域经济一体化的核心内容是建立统一的空间市场,让产品和服务,以及生产要素在空间上自由流动,以达到最佳配置的效果,这是区域经济高质量发展的首要任务和基本前提。区域经济一体化包括硬件一体化和软件一体化两个方面,目标是形成“全国经济一盘棋”。

      (一)硬件一体化
       
       指城乡区域之间交通通信等基础设施互联。首先,就交通基础设施而言,主要包括以下几个层次。

       在宏观区域上,我国已经提出按照沿海、沿江、沿线和沿边等“四沿”战略,构建我国区域经济一体化空间体系,实现全中国的“一日经济圈”的目标。目前,从各种角度提出的落实“四沿”战略的具体方案已不少(如“二横三纵”的城镇网络格局、“7918”高速公路网络体系以及“八横八纵”的高速铁路网络,等等)。这里从宏观区域网络化角度,提出我国区域经济“四纵四横”的综合网络体系(或轴带体系)。其中,“四纵”指沿海纵线,大连、威海、青岛、连云港、上海、福州、汕头、广州、北海等;京哈—京九线;二三线,二连浩特—包西线—西安重庆线—重庆贵阳南宁线—南宁湛江海口线—海口三(亚或沙)线;西部沿边线,阿尔泰—伊犁—喀什—阿里—拉萨线。“四横”指北方捷道,大连、京津、包头、临河、哈密、乌鲁木齐、阿拉山口口岸(霍尔果斯)等;陇海线—兰西线—西格—格喀线;沿江线,沪汉蓉—成都拉萨线;台湾福州—福州南昌长沙线—长沙贵阳昆明瑞丽线。

       在中观层次上,这里提出要按照“腹地决定人口、经济和城镇分布”和“人口向城镇集中、城镇向平地集中”的人口两集中理论,以全国空间范围人口、经济和城镇“大分散、小集中”和城镇群体系内部“大集中、小分散”为基本原则,构建覆盖全国所有国土的一体化综合城镇体系。

       在微观上,则要构建有效连接所有建制镇以上居民点的“直线三角形”道路交通网络体系(做到“逢山开路、遇水架桥”)。

       其次,从先进的通信网络体系建设方面看,要加快构建以固定和移动互联网以及未来物联网为核心,集大数据、云计算、人工智能、智慧城市以及电子商务政务等多功能于一体的,全国统一的空间信息化体系。

      (二)软件一体化

       指城乡区域之间市场贸易和经济社会政策的互通,涉及产品和要素两类市场。
       
       市场交换贸易规则一体化。目的是打破区域保护壁垒,建立全国统一的市场交换贸易规则和执行体系。目前,我国各地区的产品和要素技术标准、交易规则和投资规则基本上是由国家有关部门统一定制,各地照章执行。问题主要出现在市场监管体系的分割上,各地区为了本地区的利益,往往在执行过程中难以做到公平公正,需要采取必要的措施加以解决(如建立全国统一的贸易执法体系等)。

       经济社会政策一体化。如收入均衡政策,需要尽快考虑建立全国统一的财政收入转移支付体系,首先实现人均财力的均衡化,然后再考虑人均收入的均衡化;社会福利和保障政策,尽快建立全国统一的覆盖所有人群的社会福利和保障体系,并逐步将城乡扶贫政策与社会基本保障体系有机结合起来;以及生态环境保护政策,自然生态环境保护是中央政府的责任,需要建立统一的全国生态环境补偿机制,实现以中央调控为主、地方调控为辅的新机制。

       三、构建多层次区域分工与合作新体系

       区域经济包含点、线和面三种基本空间形态要素,只有具备这三种空间形态要素的区域,才能构成经济区域,因此县域就成为最基本的空间经济单元。未来中国将建立以县域为基本单元的多层次区域分工协作新体系。按照产品加工程度可把县域分为都市县、农业县和介于其中的郊区县三类。其中,都市县包括地级都市县、省会都市县和国都都市县等;农业县包括县级都市县、一般农业县;郊区县包括大都市周边的一般农业县、制造业县等。按照区域分工与协作的基本原则,可以构建如下几个层次区域分工与协作新体系。

       都市圈层次上。指一个地级都市县和其周边若干产业关系密切的农业县构成的城乡分工协作体系,相当于我国的地级及以上城市行政区划范围。2017年,中国共有338个地级及以上城市,相比美国拥有近600多个都市统计区,我国地级及以上城市形成的都市圈数量还严重不足,需要增加一倍的数量,才能确保我国区域经济的均衡协调发展。

       城镇群层次上。指三个或以上都市圈构成的都市分工协作体系,主要是城市与城市之间的分工合作。中国国家“十三五”规划纲要提出了未来建设21个地区级和国家级城镇群的构想,如果能按计划顺利实现,将极大地促进我国都市区域均衡协调发展的进程。

       城镇群绵延带层次上。指三个或以上城镇群构成的都市分工协作体系。目前,中国正在规划中的城镇群绵延带有沿海的长三角地区、珠江三角洲地区、京津冀地区、以及中西部的以武汉为中心的长江中游平原地区和以成渝为中心的四川盆地地区等。这五大城镇群绵延带无疑将成为我国区域协调和均衡发展的核心地区,其中每个地区都事关我国区域均衡协调发展的全局,需要认真对待和谋划。

       四、区域均衡协调发展要更上一层楼

       要从缩小相对收入差距向缩小绝对收入差距方向转变,以真正解决区域发展不平衡(或差距过大)问题,通过更加有力的政策调控措施,实现区域之间相对均衡的发展。

       由于各区域资源禀赋以及在区域分工协作体系中的地位不同,地区发展差距是不可避免的,由此导致了各种问题地区的出现,如革命老区、少数民族地区、边远地区、贫困地区和结构衰退地区。将城乡区域差距控制在社会承受范围之内,不仅有利于社会的稳定,同时也在一定程度上也有利于经济的稳定增长。解决区域发展不平衡(区域均衡问题)和地区收入差距过大问题(区域协调问题),需要政府采取一系列区域调控政策和措施,如政策性投资、扶持贫困落后地区发展的财税和金融政策、全面的精准扶贫政策,以及规范的中央转移支付措施等等。

       我国正在实施西部大开发、中部崛起战略和东北振兴等区域平衡发展战略。目前,我国中西部与东部之间的地区相对差距已经在缩小,但地区绝对差距仍然在扩大,因此,未来工作的重点在于逐步实现缩小地区间绝对差距的目标。从具体措施看,根据世界各国的经验,未来政府调控区域发展差距的工作应该主要集中在几个方面:一是促进各区域农业现代化的发展,事实证明区域差距更多地体现在各地区的农业和农村发展的差距上;二是促进各地区城乡区域基础设施建设的均衡发展,公共基础设施的差距直接影响着各地区居民收入的差距;三是促进各地区社会公共服务水平的均衡化。

       五、区域生态环境可持续发展确实落到实处

       按照“两山论”的要求,通过进一步全面深入贯彻和实施绿色发展理念,确保经济适度快速增长与生态环境质量得到有效保护之间的良性循环。事实上,区域可持续发展是由经济系统和生态环境系统组成的更高一级层次的大系统,其目的是协调经济社会发展与生态环境之间的关系,实现经济与环境的可持续发展,按照系统论原理,高层次系统的要求必须得到优先满足。区域可持续发展的意义在于缓解人地之间的紧张关系(人类是自然的一部分),将经济发展对生态环境的不利影响控制在自然系统可以恢复的阈值之内;正确处理经济发展与环境保护之间的辩证关系(生态环境质量也是一种经济产品),不断放大经济发展对生态环境的正面影响,树立经济发展也有利于生态环境保护的理念;全面推广先进的绿色发展理念和模式,引导各地区依照区情,寻找到一条适合当地生态环境特点的可持续发展之路。

       实现区域可持续发展需要政府的适度干预。政策手段包括促进资源综合利用水平的不断提升,促进资源利用技术的绿色循环低碳化;促进产业技术进步和经济合理布局;强化生态保护的投入;大力开展环境污染防治和末端治理;努力创造生活宜居的生态卫生环境条件等。

       中国新成立的生态环境部将主要负责中国生态环境的可持续发展战略的制定和实施。

       总结以上论述,结合中国区域经济高质量均衡协调发展的理论和实践,可以得出如下几条经验:一是由于整体与区域信息不对称等原因,区域经济高质量发展的区域经济运行管理体制、区域经济一体化、区域分工协作体系、区域差距的控制以及区域经济与生态环境可持续发展等五个方面都需要政府有效的调控;二是要统筹协调区域收入差距,将其纳入整个国家社会保障体系中来,由中央政府负责,构建全国城乡区域统一的规范的地区转移支付体系;三是建立和完善促进区域均衡发展的政策性金融和投资体系,并把重点放在地方农业现代化、区域基础设施和服务公共水平均衡化上来。


参考文献
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来源:调查研究报告作者:国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部 刘勇