张俊伟：把握结构性变化 精准扩大内需

在多方面因素的共同影响下，出现了当前复杂的经济局面。要想稳住经济下行的局面，需要有针对性的采取措施。

       我国经济运行从2018年下半年开始出现明显下行趋势。对此，在2018年7月底，中共中央政治局会议对经济工作提出了“六稳”要求。提出“六稳”的工作思路，标志着决策层对经济运行主要矛盾的判断从以结构性矛盾为主转向以总量失衡为主，政策重点也从主要依托供给侧结构性改革、促进产业结构优化升级转向主要依托需求管理、努力实现“稳增长”和“稳就业”。伴随着政策转向，2019年一季度我国经济运行出现了回稳迹象。当时社会舆论也趋于乐观和积极，有人乐观地宣称：经济下行已经探底，经济趋稳乃至回升可期；但更多的人持谨慎态度，他们观察到还有许多指标并没有改善，经济运行还存在诸多风险和不确定性因素。随后的实践也表明，我国经济探底的过程尚没有完成。2019年一季度我国经济增长6.4%，二季度增长6.2%，三季度数据还没有出来，但有人估计增速可能进一步放缓至6.1%。

       那么，到底是哪些因素导致了当前的经济下行？在笔者看来，主要有如下几方面原因。

       一是经济运行周期的变化。我国经济运行大体以十年为一个周期。从2018年开始，我国经济已步入经济周期的下行阶段。

       二是发展阶段和结构性变化。本世纪初前十年，我国经济受到土地财政（地方政府投资）、工业化中期发展阶段和外需强力拉动三个因素的驱动，实现了持续的快速增长。但2010年以来，上述因素陆续发生了变化。前些年突出的变化是发展阶段的改变。伴随着我国从工业化中期发展阶段步入工业化后期发展阶段，我们看到了主导产业更替、结构升级步伐加快和增长速度换挡；而近两年最突出的变化，是土地财政的被动转型。这个过程自2014年起已经开始，但明显感觉到政府投融资行为的变化是近两年的事情。和这个因素相对应的是政府投资趋弱、消费升级趋缓、经济增速再下台阶。这个因素将主导今后一段时期我国宏观经济的运行。

       在明显的结构性变化中，还有环保标准、安全标准、执法标准的提高。提高环保标准、安全标准、严格执行法律法规，是经济社会发展到特定阶段的必然结果，具有合理性。但强力推进的客观结果，使大量技术落后的企业（如小化工厂、小冶金厂、小型采矿厂乃至农户养猪）快速出局、大量不合规的行为主体（如P2P投资方、小企业主、小产权房购买者、别墅建设方等）受到严重打击，对于企业经营、居民收入乃至消费带来不小影响。

       三是外部环境变化的影响。国际金融危机前，我国外贸、投资“双顺差”，为经济发展“锦上添花”。国际金融危机后，我国外贸、投资顺差显著降低，对我国经济增长的拉动作用明显缩小。个别年份外需对经济增长的拉动作用甚至是负的。当前，世界经济结构正在进行深刻调整。受中美贸易摩擦影响，一些加工贸易类外商投资正在撤出中国，并对相关配套产业带来负面冲击。此外，国际经济风雨飘摇，处在衰退的边缘，对我国经济的影响也不容小觑。

       在上述几方面因素的共同影响下，出现了当前复杂的经济局面。要想稳住经济下行的局面，需要有针对性地采取措施。

       一是加大财政、货币政策宽松力度。首先是货币政策。由于有“4万亿投资”的前车之鉴，大家对货币宽松普遍持高度谨慎态度。其实，“4万亿投资”计划的设计初衷是好的、思路也没错，力度基本合适。最后演变成“大水漫灌”，关键是财经纪律松弛，出现了中央与地方、政府与银行行为的共振。现在，全国自上到下对金融监管、金融防范抓得很紧，重蹈“4万亿投资”计划覆辙的外部条件已经不存在了。只要不放松金融监管标准，进一步降低利率空间是可行的，也是必要的。其次是财政政策。财政政策是平稳经济增长的托底手段。我们承认经济下行趋势、不追求人为的高增长，但不意味着放任经济出现硬着陆。经济增速快速下降有可能诱发经济、社会风险（如失业问题、财政金融风险暴露问题、社会不满情绪加剧问题等）。从平滑经济运行、保持社会稳定的角度看，积极的财政政策还有加力增效的空间。应当看到，3%的赤字率只是国外的经验数据，没必要刻意遵守。另外，考虑到当前我国财税体制尚未完全理顺，在减税降费、增加公共开支方面，要注意增加中央政府承担的责任。这不仅是缓解地方财政压力的需要，也是防范财政风险、提高财政可持续性的需要。

       二是要以开放促改革，激发经济活力。我们常说，要走信息化和工业化融合发展的新型工业化道路。汽车是工业化后期发展阶段的代表性产品，手机则在某种程度上代表着信息化和“互联网＋”。汽车、手机销量出现明显下滑，预示着我国工业化进程已进入尾声。我们需要为后工业化发展阶段做准备。2018年，我国第二产业占比已下降到40%左右，第三产业占比则超过52%。我们应当把第三产业作为挖掘增长潜力的主战场。第三产业涵盖金融、保险、信息、传媒、旅游、教育等，是准入限制多、政府监管相对落后的领域。我们应该以落实“负面清单管理”、扩大对外开放为抓手，为市场引入更多的“鲶鱼”，激发第三产业发展的活力。

       三是要加大力度补短板。和工业化进程相比，我国的“三农”发展、城市化发展严重滞后。当前，城市居民对猪肉价格上涨反应强烈，从一个侧面表明农产品生产的低效和不足。还有许多地区反映优质水果、蔬菜销售困难，这凸显出农村消费力不足。我们应当加大政策力度，推动农业适度规模经营，托底农民（特别是农村老人和儿童）生活和消费增长。同时，我们还要加快农民工城市化进程。农民工城市化的最大问题是住房保障和社会保障。近年来，各级政府在保障性住房建设方面做了很多工作，但保障性住房大都用来安置了拆迁户和本地市民。外来人口被排斥在外。今后，要采取切实措施解决外来人口（特别是年轻人）的安居问题，采取措施解决中年外来人口的社会保障问题。

       四是推动高质量发展走向深入。和铺摊子、上项目以及投资拉动的传统增长模式相对应，高质量发展是更多依赖优化资源配置、提高劳动生产率的内涵式增长。以旅游为例，数据显示，今年“十一”黄金周全国出行人数和旅游收入增长基本同步，也就是说，人均旅游支出没有增加。这表明我国旅游业的发展已到了“瓶颈期”。事实上，“黄金周”旅游是体验最差的“观光”式旅游，今后旅游的发展方向是引导游客开展深度的全方位体验，也就是大家经常说的“慢生活”。目前，无论是政府还是旅游企业，在这方面都普遍准备不足。更广泛地说，地方经济要实现高质量发展，需要政府把工作重点从建设开发区、招商引资转到依法行政、提升地区竞争优势上，转到引导企业提高产品质量和经营效益、发挥企业积极性上。目前，全社会对行政执法“一刀切”反映强烈。在很大程度上，这是政府治理从“行政主导”向“依法治国”转型面临巨额沉淀成本（历史遗留问题）、遭遇转型阵痛的外在反映。要减轻上述冲突，需要优化相关政策。具体如下：对于政府直接提供服务的事务（比如义务教育、公共卫生、精准扶贫等），应坚持结果导向，在坚持基本标准、基本程序和基本行为规范的前提下，赋予基层政府（执行部门）一定的自主权以提高公众满意度；对于政府监管类事务（比如环境保护、食品药品安全、生产安全、风险防范等），则要坚持依法行政、合规监管，在加强“过程管理”的前提下适当提高对运行结果的“容忍度”，以赋予市场主体必要的调整时间和行动选择自由。

       五是加强对中美贸易摩擦的应对。中美贸易摩擦的影响正在逐步显现，其影响已超出贸易，有延伸到投资、科技、金融等领域的苗头。在这方面我们需要冷静研判大势，采取有针对性的应对措施。特别需要强调的是，以创新性思维“求同存异”、扩大合作，避免过分拉高中美关系对立，是至关重要的。

来源：中国经济时报作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部第三研究室主任、研究员 张俊伟