[国研专稿]推动我国出行方式变革需处理好五大关系
摘要：以“出行即服务”为核心理念的出行革命正在孕育萌发，未来出行方式的全面变革改变了多元化的利益格局。要顺利实现未来出行方式的重大变革，必须要处理好政府与市场的关系，弥补市场失灵，协调好不同利益主体的诉求，守住社会利益、公共利益、全局利益和长期利益的底线；处理好经济利益与社会利益的关系，在经济利益和社会利益的关系上找到持久平衡点；处理好个体利益与公共利益的关系，在最大限度地满足多数人出行需求的同时，也能满足少数人合理的个性化出行需求；处理好局部利益与全局利益的关系，在全国一盘棋框架下，充分调动地方积极性；处理好短期利益与长远利益的关系，统筹考虑短期目标和长期目标，短期手段和长期手段，短期效果和长期效果。
关键词：交通出行，制度变革，利益关系
近年来，随着共享单车、分时租赁、专车、快车、顺风车、微公交等一系列全新出行方式的蓬勃发展，一场以未来出行为目标、以“出行即服务”（mobility-as-a-service）为核心理念的深刻的出行革命正朝着我们大踏步走来。这场出行变革的一个重要动机是在新信息网络技术革命的支撑下，用市场化机制来最大限度地满足不同出行人（消费者）个性化的出行需求和偏好，同时最大限度地满足社会公共利益。
基于现代信息通信技术，特别是互联网、大数据、人工智能、云计算、区块链等技术深度渗透与融合，未来出行方式的全面变革已经大大超出了传统汽车制造业和出行服务企业（如传统出租车公司）的想象；它极大地改变人们生产、生活和出行的方式，改变了汽车产业和制造业的面貌，改变了城市空间布局和基础设施，改变了城市交通的结构和效率，改变了人们居住与联系的方式，改变了人们未来生活的图景，当然也改变了多元化的利益格局。
要顺利实现未来出行方式的重大变革，就必须要处理好以下几个方面的关系：
一、处理好政府与市场的关系
出行服务是一个混合物品（服务），这意味着它并不是一个完全意义上的私人物品（服务），因为存在着大量的普遍服务和公共利益诉求（如乘坐公交车出行）；它也不是一个纯粹的公共物品（服务），因为存在大量的个性化的和排他性的出行需求（如乘坐出租车出行）。在这种情况下，无论是政府的行政力量还是市场机制，都无法单独胜任面向全社会公众出行的最佳资源配置者和调度者的角色。
在出行市场上，存在大量的我们称之为市场失灵的东西。例如，大量的私人客运公司受利益驱动，并不愿意开通一条连接边远山区、而客运量又不太高的客运专线，除非政府承诺（或签订合约）提供长期和足额的财政补贴。
对于正在进行中的出行革命，市场机制要么无法有效地推动或加快这种出行方式的转型，使之更好、更公平、更高效地服务于所有出行群体和公共利益，要么对某些不恰当或人们不期望的出行行为缺乏内在的有效制约机制。因此，政府及其公共政策必须扮演好历史赋予的角色，承担其应当承担的基本职责。
在未来出行时代的背景下，人们出行需求与供给之间互动关系与传统出行模式存在较大差异，这种差异导致了经济利益、个体利益、局部利益、短期利益和社会利益、公共利益、全局利益、长期利益面临着一系列的冲突与挑战，而单纯依靠市场机制是难以协调这些复杂利益关系的。因此，客观上就需要政府发挥“看得见的手”的功能，特别是协调好不同利益主体的诉求，守住社会利益、公共利益、全局利益和长期利益的底线。为此，政府需要做到及时转换角色定位和基本职能，既审时度势，统筹全局，又要灵活应对，因地制宜，才能适应未来出行新形势的要求。
二、处理好经济利益与社会利益的关系
人们的出行活动不仅影响到经济活动的收益与成本，也会渗透和影响到各种社会关系和社会利益。新的出行业态和服务模式能否持续发展下去，从根本上讲取决于能否在经济利益和社会利益的关系上找到持久平衡点，并兼顾各方面的合理诉求。
从吸引战略投资者的角度看，上述因素尤其重要。否则可能导致出行服务走向两个极端：要么经济利益至上，而使社会利益受损，要么为了满足社会利益而轻视了经济利益，导致战略投资者避而远之，毕竟，因应出行市场的特殊需求而诞生的各类交通运营企业并非单纯的公共服务机构或民间非营利组织。从全世界范围来看，国有公共交通运营机构主要是依赖政府公共财政的不断输血来维持基本运营的。如果不能以适当的方式引入战略投资者，就会使政府永远背负沉重的财政负担。
类似这样的利益平衡，还存在于新型出行服务业态在面对传统出行服务业态的冲击时可能存在着需求萎缩、市场流失和就业岗位减少等问题。例如，传统出租车面临社会化的网约车冲击时，其高昂的租约合同、固定不变的收费标准、车辆老化和舒适度差等问题，使得竞争力明显不够（个人出行者可以通过移动端app应用程序对车辆进行偏好选择）。反过来看，对于一些新兴的互联网约车平台和车辆所有者而言，由于前期投入巨大（包括高昂的车辆购置成本和平台公司的收入分成等），也会面临持续的经营亏损甚至而退市的风险。一旦出现退市，就可能遗留大量债务和人员安置等问题。例如，近年来国内一批共享单车企业（如小蓝单车和酷骑单车等）就因经营亏损而发生退市现象，造成许多用户押金难退等遗留问题。
此外，对出行安全的担忧、对弱势出行群体（如贫困阶层、残疾人、老年人和孩子）的保护、对公平出行的追求、对能源、环境的关心等等，也是出行领域的社会利益体现。
三、处理好个体利益与公共利益的关系
不同出行人在经济承受力（出行费用）、等候容忍度、便利性、舒适性和无障碍服务等方面，存在着一定的差异性。当大量的存在个人偏好差异的出行个体在时间和空间上交汇在一起的时候，如何在最大限度地满足多数人出行需求的同时，也能满足少数人合理的个性化出行需求呢？这就引出了个体利益与公共利益的协调问题。兼顾两方面的利益关切和利益平衡，是未来出行变革题中应有之意。
在现代信息技术的背景下，市场化运营的出行服务机构可以通过导航定位、位置信息、超级计算机和大数据算法等现代信息网络手段找到不同出行群体的最大公约数（如多数人接受共享出行服务，以节约出行成本），也可以通过一系列良好的机制设计来保证排他性个体利益的实现（如接受车辆分时租赁）。
但是，对于满足大多数人最基本的出行需求（如大城市早晚出行高峰时段，多数居民对于便捷和经济的通勤公交和轨道交通等普遍服务需求），市场机制恐怕难以胜任了。在这种情况下，客观上需要公共机构的介入来确保公共利益的实现（如国有公交公司和轨道交通公司提供公共汽车和地铁运营服务）。毕竟，政府才是公共利益的最可靠的守护人。
此外，在信息网络技术革命的浪潮下，会衍生出新的公共利益需求。例如，为防止个别移动出行平台利用其市场支配地位对出行市场进行某种程度的垄断，或者采取某些不公平的竞争行为，那么，从公共利益出发，我们需要由监管机构对这些移动出行服务平台在系统安全、数据安全和隐私权保护等等方面做出限制性规定。当然，这种监管首先要建立在完备的法律法规基础上。
四、处理好局部利益与全局利益的关系
对于未来出行革命背景下的公共政策制定者而言，如何协调好局部利益与全局利益的矛盾，也是一个绕不开的重要话题。这里的局部利益和全局利益的边界划分，既有空间意义上的地方利益和国家利益之分，也有行政管理意义上的部门利益和全局利益之别。
就中央和地方的关系而言，一方面，地方政府由于承担了大量的地方经济增长、稳定就业、社会稳定、交通管理、公共服务等事权和职责，他们往往会从地方利益出发，来制定和实施各自的交通出行规划与政策。当这些地方性规划与政策同全国的规划与政策存在一定程度的不协调和不一致，甚至是矛盾和冲突的时候，通常需要有一种自上而下的、强有力的外部协调机制来解决利益冲突问题，以寻求各方都接受的妥协和协同。
另一方面，就参与制定和实施公共政策的部门管理者而言，例如交通主管部门、交通安全部门、城市规划部门、土地管理部门、投资主管部门、商务主管部门、市场监管部门等等，他们在履行其职责的过程中，也会从本部门的职责出发来构建各种与交通出行相关的制度安排。为了兼顾全局利益与地方利益，这些主管部门通常也会通过事前的内部的或公开的意见建议征询机制，来吸收和缓冲各种潜在的、局部利益与全局利益的冲突。
对于中央政府而言，一方面要调动地方发展惠及广大居民的出行服务的积极性，特别是在交通基础设施的投资建设（如城市路网、城市轨道交通线路、智慧交通系统、新能源车辆的充电设施等）已经成为拉动地方经济重要引擎的情况下，打开还是收紧地方交通基础设施投资的闸门，很大程度上取决于中央政府对于宏观经济基本面和未来景气周期的判断。另一方面，中央政府要担负起宏观调控的职责，特别是要建立地方债务违约的风险预警机制和风险防控化解能力，对地方性融资平台进行规范和合规性监管。
五、处理好短期利益与长远利益的关系
出行方式的变革是一场马拉松式的长跑竞赛，漫长艰辛而又充满希望。千里之行，始于足下。我们需要立足当下，积跬步才能成千里，才能找准目标，确立方向，加速前进。
对于出行变革发起者和设计者而言，政府在制定和推动覆盖全社会的出行方式变革的公共政策体系之时，必须要统筹考虑短期目标和长期目标，短期手段和长期手段，短期效果和长期效果。在短期和长期之间，不可避免地存在一定程度的目标、手段和效果的结构性失衡、利益碰撞甚至冲突。很多情况下，今天我们认为是正确的事情，未必就适合拿来塑造和评判未来。反之亦然。
当短期性机制设计演变为长期性制度安排的时候，为解决特定问题而出台的公共政策就有可能引发其他一些难以预料或者无法解决的长期性问题。我们不妨以治理交通拥堵问题为例。为解决日益严重的城市交通拥堵问题，国内一些地方陆续实施了严格的小客车限购限行政策，以期通过这种行政性机制来减少道路上的机动车数量。从短期效果来看，这种数量调控手段对于缓解早晚通勤高峰时段城市中心区的道路交通压力具有一定的积极作用。但是，从长远来看，这种短期性政策也无法回避一系列长期的挑战：随着中签率不断刷新低，以及牌照拍卖价格扶摇直上，无车家庭或低收入群体的出行权益受到一定程度的损害（这些群体也是为交通基础设施提供财源的纳税人），出行公平问题无可回避；当越来越多的地方跟随仿效采取相同的政策的时候，国内汽车消费市场势必受到不小的冲击，毕竟受到限购政策所抑制的潜在购买需求至少有500万至600万辆；刚性需求群体会采取变通措施来规避限购限行政策，如选择在其他省份购买和注册新车，再在限购限行地区使用（即使限购城市会出台限制外地牌照车辆驶入本市的时长和次数的限制政策，但其实际效果仍存在相当大的不确定性。例如，人们可能会选择在外省市购买或租借其他号牌的车辆）；限购限行的公共政策是否需要事先征求大多数利益相关群体（特别是利益受损群体）的意见，或者说这种公共政策是否存在程序正义、科学性和可操作性问题，等等。我们追求的交通出行政策应当是科学合理、公正公平和行之有效的制度安排，而不是一场猫捉老鼠的游戏。
反过来看，长期有益的出行政策也可能面临短期性挑战。例如，共享出行（分时租赁或拼车合乘出行）从长远来看为人们提供了更加便利和经济的出行选择，进而有利于减少能源消耗，提高出行效率。但从短期来看，这种新兴出行方式可能对传统出租车业务产生一定的冲击，也会对政府现有的市场监管能力提出严峻的考验。因此，政策制定者就需要考虑如何妥善解决利益受损者的问题，否则可能造成一定的社会不稳定因素。
协调好政策的短期性与长期性的关系，还应当包括科学合理地确定公共政策的优先序安排。例如，在交通出行领域目前面临的三大革命——电动化、共享化和自动化中（如果我们把自动化初期阶段的网联化也当作一个阶段的话，交通出行领域就呈现出电动化、共享化、自动化和网联化这四大革命），政府应该优先推进哪一个，其次安排哪一个，最后选择哪一个，应该有一个全盘考虑和统筹安排，毕竟这三类变革所能发挥的潜在作用，在服务时间、空间和对象上具有一定的差异性。而且对于政府而言，财政、税收、金融、交通管理等倾斜性的政策资源毕竟有限，不可能在同一时间、同一地区和同一对象群体，都给予同等力度的财税金融等激励政策。
国务院发展研究中心产业经济研究部“中国汽车产业发展报告2019”课题组
课题负责人：赵昌文
课题协调人：宋紫峰
课题组成员：石耀东 宋紫峰 周毅
执笔：石耀东
来源： 《调查研究报告》
