['国研专稿']“‘一带一路’倡议：高质量基础设施支持可持续发展”会议观点综述
摘要：高质量基础设施是“一带一路”建设中各方关注的焦点。2019年3月，英国国际发展部、英国外交部威尔顿政策研究所和国际发展研究院在英共同举办“‘一带一路’倡议：高质量基础设施支持可持续发展”国际会议，邀请金融机构代表、国际发展界专家学者、非政府组织代表、投资者代表以及英国和近十个“一带一路”沿线国家代表与会，就“一带一路”倡议促进可持续发展的机遇和风险展开讨论。代表们认为，“一带一路”倡议应该也有能力促进可持续发展，关键是找到各方利益的汇合点；“一带一路”面临多重风险，利益相关方需携手应对；“一带一路”项目需要切实可行的原则标准，兼顾高标准和发展利益；“一带一路”需要持续做好共商共建共享，增强透明度是关键。
关键词：一带一路，高质量，基础设施
高质量基础设施是“一带一路”建设中各方关注的焦点。2019年3月，英国国际发展部、外交部威尔顿政策研究所和国际发展研究院在英共同举办“‘一带一路’倡议：高质量基础设施支持可持续发展”国际会议，邀请英国政府和金融机构代表、国际发展界专家学者、中国和“一带一路”沿线国家代表就“一带一路”促进可持续发展的机遇和风险展开讨论。主要观点如下：
一、“一带一路”倡议应该也有能力促进可持续发展，关键是找到各方利益的汇合点
通过发起“一带一路”倡议，中国展现出大国担当和全球领导力。国际发展研究院谷靖指出，由于缺乏一个好的全球领导者，各国对南亚和非洲面临的大幅人口增长、基础设施严重不足等挑战束手无策。英国政府“一带一路”特使范智廉认为，虽然“一带一路”倡议不是为了可持续发展目标而设计，但是“一带一路”的成功可以带来经济社会繁荣，推动实现可持续发展目标，中国在通过“一带一路”主动领导世界共同解决发展挑战。
“一带一路”建设必须符合可持续发展框架，但如何实现仍需探索。关于为什么要求“一带一路”必须促进可持续发展，多位代表认为，因为“一带一路”倡议覆盖面广、规模庞大、正负外部性都很强，成为促进可持续发展的全球公共产品是“一带一路”的必然选择；但在如何实现上，各方意见存在分歧。联合国开发计划署霍瓦特指出，“一带一路”倡议必须由普通的商业行为转型为符合可持续发展议程的框架，其投资构成必须改变。吉尔吉斯斯坦学者莫吉列夫斯基建议中国政府加大支持环境保护和可持续发展的项目。但银行界代表坦言，提供公共产品并非企业的首要考量，我们需要考虑如何给“一带一路”项目目标排序，找出能同时满足中国、合作国和其他利益相关方诉求的方案。牛津大学教授德尔康提醒，实践中应注意区分“强可持续性”和“弱可持续性”两种可持续发展范式。强可持续性指不对环境危害作任何妥协；弱可持续性指努力保证整体可持续，可以在环境污染和经济发展间作一些权衡妥协。现实决策过程需要适当考虑弱可持续性才有的灵活性。
“一带一路”可持续发展良好实践值得推广。巴基斯坦中国研究院执行董事萨义德指出，“一带一路”促进可持续发展相关工作正在落地。中巴经济走廊联委会日前增设了社会民生工作组，致力于利用援助合作支持巴基斯坦的可持续发展。英国国际环境与发展研究所迈耶斯介绍，在乌干达的所有中国基础设施建设公司共同撰写了社会责任报告，并在中国使馆的协助下与各利益相关方高效对话，这样的案例非常鼓舞人心。
二、“一带一路”面临多重风险，利益相关方需携手应对
“一带一路”规模之大要求我们必须警惕政治、安全、社会、环境等各种风险。英国海外发展研究院姜琳达认为，风险来自三方面：一是各国现有的问题和挑战；二是各国自身的发展目标；三是“一带一路”投资本身。工银标准银行常务董事严瑾认为主要风险是三个“D”：人口（demographics）、债务（debt）和汇率贬值（depreciation）；应对措施也是三个“D”：深化（deepening）、多样化（diversification）和去碳化（decarbonization）。
“一带一路”倡议面对的风险复杂多样，应由利益相关方共同承担。范智廉认为，“一带一路”在应对国别风险时还需直面发展中国家碳排放大幅增加给全球带来的挑战。英国皇家联合防务研究所潘睿凡认为，“一带一路”建设在塔吉克斯坦主要面临四种安全风险：恐怖主义、阿富汗、犯罪网络和持续内战。他强调，中国驻中亚地区使领馆曾多次遭袭，但伊斯兰国并非袭击者，这说明我们过于关注恐怖主义，忽视了犯罪网络等其他安全风险。目前中国依赖东道国政府应对安全风险，但当地是否有足够的能力仍是个问题。缅甸战略与政策研究所敏辛指出，中缅经济走廊覆盖了许多缅国内冲突密集的地区，这些地区不仅存在暴力问题，还存在毒品问题，多数缅甸部族都参与毒品交易。莫吉列夫斯基指出，除了中国，没有国家会为吉尔吉斯斯坦的很多“一带一路”项目出资，尽管中国在比什凯克热电厂改造中采用了降电耗、降水耗、降油耗的环保机械设备，人们还是把比什凯克的污染问题全盘归咎于中国。他指出，项目风险应首先由东道国承担，但吉尔吉斯斯坦没有这个意识和能力。多位代表认同此观点，认为应充分分析谁有能力、谁应该承担风险，并将风险分摊到合适的主体身上。部分与会嘉宾持不同意见，认为正因为“一带一路”国家政府风险管控能力普遍偏弱，风险防控应由投资者而非东道国负责。
应对风险需要清晰的风险评估，用证据说话。多位代表指出，各主体承担风险的能力各异，我们应更清晰地衡量风险，加强国家和项目层面的风险评级。英国国际发展研究院院长利奇认为，证据是讨论“一带一路”倡议的关键，应破除极端化、概念化的看法，了解项目实际情况，拿出证据。
风险评估一定要有面向未来的视角。多位代表指出，除了眼前的风险，我们还应思考如何识别和评估长期风险，特别是气候变化风险。霍瓦特指出，随着可再生能源技术的进步和成本快速下降，以及碳价格的不断上升，近期很多发达国家的燃煤发电厂大量倒闭，几年内南亚多国将因大量煤电厂倒闭而面临严峻问题，因此我们现在就需思考10年后的巴基斯坦是否还愿意为已经无法运转的煤电厂偿还高额贷款。
风险评估应采取恰当的标准。德尔康提醒，极端的风险标准只会让人一事无成，风险管理的目标并非零风险。我们应对“危险”采取零容忍态度，但对“风险”采取谨慎态度。多位与会嘉宾也表示，多边开发银行的风险评估过于严格，应反思风险门槛，在避免高风险和满足发展需求间找到平衡点。
私人安保公司或可帮助应对“一带一路”安全风险。上海社会科学院外籍专家阿杜伊诺指出，外界普遍认为中国人有钱，绑架中国人能拿到赎金，不断增加的绑架案件已成为不容忽视的安全风险。在一些国家，项目安保由当地军队提供，但这种做法给当地人留下了中国投资者是“外来者”或“特权者”的印象。私人安保公司已开始蓬勃发展，全球从业人员约300万人，但其中只有少数有能力提供合格的安保服务，应加强对私人安保公司的研究，并在中国私人安保产业起步之时创建规则标准、树立榜样，促进该行业可持续发展。英国财政部高级顾问科尔斯塔德认同此观点，并指出基础设施项目的安全风险越来越高，发展机构期待看到私人安保公司的介入。
三、“一带一路”项目需要切实可行的原则标准
“一带一路”体量巨大，很难为不同国家量身定制标准，有必要设立相对统一的原则标准。欧洲复兴开发银行首席环境顾问曼宁认为，各国标准、各类国际标准之间的差异常常会大幅增加项目成本，因此在项目早期就应考虑采用何种标准。霍瓦特指出，针对“一带一路”的批评主要集中在债务、环境可持续性、社会问题等方面，反映出“一带一路”投融资缺乏一致的、符合可持续发展目标的原则和标准，制定一系列彼此兼容的标准能够助力“一带一路”建设。范智廉也认为，“一带一路”对全球基础设施影响巨大，有必要为其设定共同标准或最低标准。
标准并非越高越好。多位与会嘉宾指出，高标准的确能帮助减少项目风险，但也会增加成本。牛津大学教授科利尔直言，非政府组织要求的高标准是“荒唐”的。牛津大学政府学院院长伍兹认为，国际标准往往不仅关乎质量，还关乎可行性，因此相关讨论不能停留在理论层面，而要关注实践。伍兹建议关注投资湄公河区域的中国企业，并思考为何它们所用的标准高低不一，以及这种差异会产生怎样的长期影响。她建议中国与各方联合制定一系列透明的环境社会治理标准，作为防御措施，避免问题发生时自身成为被指责对象。
“一带一路”标准制定应取最大公约数。霍瓦特指出，多边开发银行采用的标准是对既往经验的极好总结，不同银行的标准虽在技术层面有所不同但有共同的核心，并且正全面趋同。亚投行战略局局长郑权认为，要将高标准与具体国家的实际情况有机结合。曼宁认为，每个多边银行都有自己的问责机制，出现投诉时会分别调查，因此需要统一做法，从不同的政策架构中寻找共同点，形成实用的、能够落地同时又符合相关政策的统一标准。她认为实践中不可能为每个国家定制环境社会防护政策，可以借鉴欧洲复兴开发银行的解决方案，为每个项目量身定制对通行政策的解读，并通过战略分析评估、衡量该项目是否符合东道国发展政策。德尔康认为，对待标准应采取清晰、简洁的方式，时刻谨记高效原则，保证各方能灵活地学习、执行标准。他指出，世界银行运转失灵的原因就是标准繁杂，亚投行则能做到简洁明了地告知企业如何执行标准。
中国企业需要大幅提高践行标准的能力。多个咨询公司代表指出，不少中国企业加入了联合国全球契约，却未能遵守相关标准，损害了中国企业的形象。也有人认为，中国企业已努力对接国际标准，但受制于能力不足。首先，中国企业不善于理解标准所用语言；其次，很多企业对东道国法规缺乏了解，这方面中国国有企业普遍比民营企业做得好。例如，一家在东非的中国建筑公司被提起诉讼后才开始了解当地劳工法律。该公司过去十年里共经历了300次诉讼，支付了200余万赔偿金。总体而言，中国企业已开始努力遵循当地劳工法律，但当地劳动法的复杂性使劳动争议很难避免。
四、“一带一路”需要持续做好共商共建共享
“共商”方面，急需积极开展多方沟通，完善信息披露。伍兹认为，中国正向软实力大国转型，但由于中国没有殖民他国的历史，无法像西方国家一样从数十年的殖民史中汲取经验教训，中国官员和国企需要从头学习如何在国外与当地人打交道。例如，许多国家因被殖民或曾被西方大公司低价掠夺资源，对外国人心存敌意，但中国人并不理解这种敌意。
迈耶斯指出，“一带一路”信息披露做得不够。中国企业应意识到东道国往往有活跃的公民社会和媒体，“一带一路”的高曝光度提升了项目受关注度。萨义德和巴基斯坦发展政策研究联盟哈瓦尔均认为，应及早与民众就项目进行沟通，而非采取“救火式”的沟通方式。中国作为一个强大的邻居，其主导的项目较易引起当地民众的焦虑，提早沟通能够帮助缓解焦虑。萨义德指出，目前巴基斯坦地方层面没有针对中巴经济走廊的沟通机制，顶层与基层之间仍存在信息缺口，这已成为中巴经济走廊建设的最大风险。尼泊尔学者卡德加指出，总体而言尼泊尔对中国的看法非常积极，但中尼民间交往不足，希望中国加强与尼智库的深度交流。敏辛认为，中国虽努力与缅甸开展交流，但中国人倾向于听自己想听的，而非包容各方意见有非政府组织表示，中国企业往往认为项目获批前企业难以答复居民提出的很多问题，所以不愿在投资早期就深入当地，并且企业担心频繁接触当地社会会带来新问题。这种心态导致项目未能在征地、搬迁过程中倾听当地社区意见，给项目埋下隐患。应对社会风险需要尊重当地居民和社会组织的看法，当然很多国家的投资在这点上都有不足。
针对透明度问题，范智廉表示，透明度是树立信誉的关键要素。德尔康强调，企业决策过程应保证开放透明。谢世宏举例，一些项目在搬迁过程中存在赔偿不透明的问题，主要原因是当地居民签署的搬迁文件是中文的，他们无从知晓文件内容。对此，代表们建议由国际机构、多边开发银行等第三方组织磋商活动，增加项目透明度，减少外界质疑。此外，还可通过银行、智库等机构出版项目可行性报告，改善信息披露。
代表们也提出“一带一路”沿线不乏正面“共商”案例。迈耶斯指出，乌干达相关政府部门正努力回应投资者需求，建立一站式服务中心；中国使馆已与当地非政府组织建立联系，并选择了一家机构作为对话协调人，沟通工作卓有成效。萨义德表示，当地公民社会、社区均作为利益相关方参与了中巴经济走廊联委会的工作。萨义德建议，由于“一带一路”倡议具有长期性，联委会等类似协调机制必须纳入反对党，以应对政治风险。国际知识中心对中缅油气管道项目、希腊比雷埃夫斯港项目、中白工业园项目的介绍，以及三峡集团代表对巴基斯坦水电投资项目的介绍、中国工程承包商会的发言得到了代表们的积极评价，表示希望看到更多中国企业在学习中成长，成为优秀投资者。
“共建”方面，东道国应主动参与项目建设，国际社会应提供必要帮助。代表们不仅强调中国在建设中更加开放透明，同时更强调东道国的参与和建设性作用。姜琳达认为，东道国应设置投资规则，并在决定吸收何种投资时扮演更积极的角色。谷靖也表示，东道国有责任帮助中国人理解它们的发展战略。萨义德建议“一带一路”多采纳公私合营（PPP）模式，多吸纳当地中小企业，以获得当地社区的支持；东道国监管者应主动在项目筹备阶段就开始与中国企业建立联系、开展对话，并为项目方提供一站式审批、保障服务。
姜琳达分享了柬埔寨的积极案例。柬埔寨从中国进口大量原材料并加工成服装出口到欧盟和美国，为此柬埔寨设立了专门的协调委员会负责中柬合作事务，柬国内也有大量关于中国投资的讨论和思考。敏辛指出缅甸在主动共建方面有所不足，虽然“一带一路”能够帮助缅甸改善电力供应和就业，缅国内相关讨论却极少，也没有智库专门研究中国。
多位代表赞成东道国能力是需要解决的关键制约因素。姜琳达建议关注东道国履行合约中金融条款的能力。曼宁认为，东道国政府和组织执行标准的能力是合作中的关键考量。哈瓦尔指出，监管者能力非常重要，但巴基斯坦国家机构和政策都偏弱，现行征地法律已百年未变。莫吉列夫斯基发现，吉尔吉斯斯坦贸易量未因交通基础设施改善而增加，主要原因在于吉70%的劳动力是非正式劳动力，无法满足出口加工企业的需要，此外吉民众普遍缺乏专业知识，几乎不具备市场知识。因此，对于吉贸易发展而言，能力建设是当务之急。敏辛指出，正因为缅政府的执法情况不尽人意，一些问题才会被归咎到中国身上。
关于国际社会的参与，代表们一致认为，国际社会应帮助改善东道国政府的战略规划能力；国际发展机构应加强项目筹备方面的援助工作；中国可与国际金融机构、国际组织、咨询公司等合作，提供专业化培训。多位代表强调，当今世界国际合作似乎正在后退，应增加有关国际基础设施需求的对话，讨论未来国际合作趋势。范智廉和霍瓦特认为，“一带一路”在能力建设上有可观空间，可为全球发展合作作出巨大贡献。
“共享”方面，“一带一路”有可观的发展效益潜力，厘清优先序、共享发展效益是共同目标。“一带一路”的发展效益有目共睹，作为主办方代表，利奇在开幕致辞中就表示“一带一路”倡议带来的发展成效令人印象深刻。严瑾指出，60%的“一带一路”国家经济状况有所改善。范智廉强调，我们应该肯定一些项目确实改善了当地发展状况。
“一带一路”在共享发展效益上仍有改善空间。迈耶斯直言，通常中国工人和当地工人受到的待遇不同；相比其他国家的投资，非洲人民感觉自身与中国投资的相关性更弱。中国企业多封闭管理，与当地社会相对隔绝，雇佣当地人员比例也低于其他国家的企业。另一方面，大量涌入的中国各类小企业和中国人让当地人产生了被剥夺感。萨义德建议加强由“一带一路”驱动的职业教育，并通过当地机构开展培训项目，让当地人获得相关就业机会。巴基斯坦有大量失业年轻人，人口红利潜力巨大，企业应充分发掘这些机遇。
来源：调查研究报告作者：中国国际发展知识中心 蒋希蘅 朱清逸
