['国研专稿']从美日案例看不良资产处置中政府的作用
摘要：不良资产风险是我国当前主要金融风险之一。从国际经验看，有效处置不良资产往往是应对危机的重要措施。本文通过分析美国和日本近年来的案例，总结了两国在处置不良资产中的经验和教训。总的来说，不良资产处置以市场方式为主，但政府也应发挥积极作用。主要因为：一是政府和市场在处置不良资产过程中各具优势。二是政府具有主动应对危机的能力。三是政府的参与可以增加“事先”预防的效果。政府可以在规则设定、统筹引导和宏观管理三方面发挥作用。因此，建议我国落实不良资产市场化处置的长效机制；建立不良资产处置的预防机制及危机救助机制；明确政府在处置不良资产中的作用边界，减少不必要的干预；完善相关法律法规及配套措施。
关键词：不良资产处置，政府作用，美日经验
近年来，随着我国进入增长速度换档期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段，不良资产风险也逐步暴露，成为我国当前主要的金融风险之一。国际经验表明，不良资产风险的传染和扩散通常伴随着金融危机形成，而有效处置不良资产往往是应对危机的重要措施。其中，政府需要参与并发挥应有的作用。本文对美国和日本处理不良资产案例的经验和教训进行了深入分析，研究了政府参与处置不良资产的意义、作用和手段，进而提出相应的政策建议。
一、美国处置不良资产的经验
美国的资本市场较发达，因此在其两次危机(储贷危机和次贷危机)后不良资产处置过程中，市场发挥了重要作用。然而，政府适时介入，不仅预防了危机进一步蔓延，也从制度上为处置不良资产建立了保障。同时，在处置基本完成后政府有序退出也保证了未来市场化处置不良资产的有效性。从美国案例可以看出，政府和市场在处置中充分发挥了各自作用，效率较高，效果较好。
(一)美国两次危机后处置不良资产的过程和效果
1.“储贷危机”后不良资产处置过程及效果
1989年“储贷危机”爆发后，为了防止危机蔓延，政府和金融机构首先采取的措施为隔离不良资产和其他资产。然而，由于资产隔离需要耗费较多的资金和人力成本，仅部分有能力的银行单独成立了子银行(即坏账银行)，专注于处置或管理不良资产。其他不良资产隔离则主要通过政府协助完成。国会当年通过《金融机构改革、复兴和实施法案》，由政府注资500亿美元成立重组信托公司(Resolution Trust Company，RTC，该机构隶属于联邦存款保险公司——FDIC)。RTC的职责包括：对于符合一定条件的账户，直接接管并解决其资产问题；通过出售等方式处理问题金融机构及其资产；按照市场原则经营(价值回报最大化、政府损失最小化)；尽量减少对房地产和金融市场的影响。
在处置手段方面，政府和金融机构采取了多种方式。金融机构主要以市场手段处置，包括准备金冲销、增资、折价或打包转让、剥离和并购等。RTC则利用其资金和人力资源优势，依据市场规则采取多种措施，包括集中公开拍卖、暗盘竞标(对于流动性低的不动产)、资产证券化(对于质量好、收益稳定可期的资产)、资产管理合同和单独协议转让(对于性质独特的资产)等。同时，政府还引入民间资本，共同发起成立资产重组公司解决不良资产问题。
通过以上方式，美国储贷危机后不良资产处置取得了较好效果。RTC在1989年至1995年存续的约6年间，先后对美国40多个州747家问题金融机构进行了接收托管，处理资产总值超过4500亿美元，极大改善了美国银行业的资产质量。
2.“次贷危机”后不良资产处置过程及效果
2007年美国次贷危机爆发，政府和金融机构均积极应对。然而，由于此次危机影响范围更广、程度更深、蔓延更迅速、对金融系统的损害更严重，美国政府重点采取了两方面补充措施。
一是出台“不良资产救助计划”等较高层面的应对方案。美国国会在2008年10月通过了《经济紧急稳定法案》。该法案设立了“不良资产救助计划”(Troubled Asset Relief Program，TARP)，授权财政部使用7000亿美元资金(后追加到8500亿美元)用于担保和购买不良资产，并救助系统重要性金融机构。美国财政部据此实施“资本购买项目”，将项目资金主要用于不良资产处置。
二是采取措施保证市场流动性。美联储多次在危机严峻期大规模向金融机构注资，同时大量购买国债，为市场注入流动性。例如，2008年至2009年，美联储总共购买了3000亿美元的长期国债以及由房地美和房利美发行的抵押贷款。
随着应对危机和处置不良资产措施效果的显现，美国逐步走出次贷危机。同时，政府也基本收回了救助成本，甚至实现部分盈利。根据2013年数据，“TARP”的资金回收率超过94%。次贷危机后TARP的出台以及为保证流动性采取的措施，是美国系统性应对危机，解决不良资产问题的关键。
(二)美国处置不良资产的经验
首先，在危机蔓延和风险传染期，政府根据情况适时适当介入，应对系统性风险。1989年储贷危机中，美国政府在发现原来负责处理不良资产问题的机构①无法应对金融机构倒闭数量不断增长和不良资产规模不断增加的局面后，果断将其重整，并通过更有经验的机构(RTC和FDIC)来处理相关问题。FDIC拥有更多的资金和人力资源，并成功管理过1500家倒闭银行，能够有序地监管数量庞大的问题金融机构。2007年次贷危机中，由于危机影响广泛，金融市场受损严重，美国政府除了例行做法，同时制定了更高层面的计划和采取了更大规模的救助。因此，在不良资产风险蔓延，系统性风险增加的情况下，政府需充分发挥作用，应对危机。
其次，虽然政府应积极介入不良资产处置过程，但仍以市场原则为基础。美国案例中，政府采取了强有力的措施应对危机，但在处置手段上和人才使用上仍是市场化的。例如，RTC和FDIC以发债、拍卖、折价转让、并购和兼并、资产证券化等市场化方式处置。再如，RTC没有专职雇员，而是利用了FDIC和相关金融机构的人才，一方面迅速积累了有经验的专业人才，另一方面减少了RTC和FDIC等机构的利益冲突，总体上降低了成本，提高了效率。
最后，政府在处置不良资产中的作用边界和退出时间应有明确规定，必要时通过法律法规约束。从美国经验看，政府对重组机构的支持是有限度的。例如，政府要求RTC在一定程度的资金紧缺压力下运营，因此限制了财政拨款和RTC对外借款的额度。财政资金的使用必须为阶段性和受限制的，其支出需要经过国会的严格审核。RTC仅能从两家金融机构获取限额内借款②，并严格限制借款的资金成本(利率)。此外，政府机构(RTC)的运行以法律法规为指导。RTC在设立之时即立法明确其经营需在严密的法律法规约束下，最大限度降低政府不当的行政干预，减少对市场可能造成的扭曲。随后，美国政府在1991年和1993年连续颁布法令，确定RTC在完成职责后自动撤销，部分遗留责任转入FDIC③。
二、日本处置不良资产的教训
面对不良资产问题，日本政府早期没有认识到其潜在风险，仅依赖市场的自我调节能力，没有及时介入并采取有力措施，造成了日本不良资产处置结果不甚理想。
(一)日本近年来处置不良资产的过程和效果
日本20世纪90年代资产泡沫破灭初期，由于仅有中小金融机构及专门从事不动产融资业务的机构倒闭，不良资产问题没有引起日本政府重视。政府并未给予金融机构呆账核销等减税政策，金融监管机构也没有对不良资产问题有明确安排，而是希望随着经济复苏，通过市场化解不良资产。这导致日本不良资产持续累积，银行业隐瞒现象普遍④。
1997年亚洲金融危机爆发后，由于大型金融机构的倒闭，日本政府开始着手解决不良资产问题，并出台了一系列措施。具体包括组建金融监督厅和金融再生委员会，为银行注资(期间政府为银行体系共注入9.52万亿日元)、对银行存款提供全额保护、鼓励银行合并重组、建立银行破产处理法律框架等。然而，这些措施只为解决银行体系本身(特别是资本金不足问题)，而并没有针对不良资产(特别是对应的企业)实施配套措施，不良资产问题继续恶化。
由于不良资产问题迟迟没有解决，日本政府后来意识到需采取综合措施应对，因此实行了金融再生计划。该计划主要包括三方面：一是采取了更强硬的措施，限制各大银行处置不良资产的期限；二是扩展处置回收机构的功能，或设立新的机构，在处置不良资产的同时帮助对应企业恢复一定的经营能力；三是促进金融机构合并，并由日本存款保险公司委托处置回收机构认购该金融机构的优先股，实施资本注入。
随着金融再生计划等一套措施效果逐步显现，同时经济逐渐复苏，日本各大银行不良率缓慢下降，到2006年3月大银行不良贷款率降到1.8%，银行系统恢复一定健康。
(二)日本处置不良资产中的问题
日本政府早期应对不良资产风险存在两方面问题。一是政府早期没有及时介入。日本在泡沫经济破灭初期，不良资产规模不高(1992年日本不良资产总额约20万亿日元)，影响范围有限。然而，日本政府希望通过经济复苏和低利率政策，提高银行的盈利空间来解决不良资产问题，而没有单独采取措施应对。1995年，整个金融系统不良债权增到45万亿日元。二是政府没有采取配套措施协同解决。亚洲金融危机后，日本政府虽然认识到需要应对不良资产风险，但没有意识到其有较强的负外部性，仅将其作为银行自身的问题，采取的手段力度不足，导致不良资产问题恶化并严重损害了银行部门声誉。2001年3月底，日本银行业仍有近44万亿日元不良资产，不良率高达8.44%。
三、美日处置不良资产案例的启示
由美国和日本的案例可见，在处置不良资产过程中，总体上仍以市场方式为主，然而政府也应发挥积极作用，主要有以下原因：
一是政府和市场在处置不良资产过程中各具优势，不能单独依赖一方。市场处置不良资产的优势包括处置成本低、效率高，处置手段多样，并能通过专业化运作达到资源的最优分配。政府的优势则在于能够把握判断宏观走势，并通过调控政策进行引导。同时，政府可以通过建立一整套保障制度来协助和化解不良资产，防止违法违规事件。
二是政府具有主动应对危机的能力。不良资产虽然形成原因不一，但集中爆发通常伴随危机，尤其在资产价格严重偏高时。除了商业银行或企业层面的措施，宏观环境和宏观政策，以及监管层面的风控意识也在一定程度上影响了不良资产处置。因此，政府应主动将不良资产风险纳入危机应对的整体框架中考虑。
三是政府的参与可以增加“事先”预防的效果。目前，国际上不良资产处置倾向于建立更加完善的制度框架，注重“事先”预防。然而，金融机构受限于资源和能力有限，无法单独建立预防框架，需要政府参与并给予指导。
总的来说，政府应在特定时期(一般是危机发酵期)和关键环节发挥作用，防止危机蔓延和对实体经济进一步损害。政府的作用包括三方面：一是规则设定。政府应该设定不良资产各环节的处置规则，例如不良资产核销规则、不良资产证券化规则、网络平台处置不良资产的规则等。二是统筹引导。例如协助金融机构和债务人进行债务重组，协调司法机关和金融机构之间的关系以打击逃废债等行为。三是宏观管理。包括从宏观上有效监督以防止银行贱卖不良贷款或利益输送等行为，以及妥善处理职工分流安置等可能造成社会影响的问题。应注意的是，政府和市场作用的边界在不同时期和不同条件下应有所区别，一旦危机过去，政府应及时退出。
四、对我国的建议
首先，落实不良资产市场化处置的长效机制，确立市场主体的风险自担原则。长期来看，市场方式处置是化解不良资产问题的根本方式，政府作用需建立在有效的市场化处置不良资产的基础上。同时，不良资产管理有其特有的运营方式以及专业的人才需求。应明确参与处置不良资产的市场主体及各自责任，将处置不良资产中的风险和收益匹配，落实风险自担原则。此外，对于我国来说，通过市场化方式解决不良资产问题，也可以帮助银行改变包括治理结构、行为模式等市场化不足的问题，进一步倒逼资产交易市场发展。
其次，建立不良资产处置的预防机制以及危机时期的救助机制。不良资产的积累多在危机之前经济形势较好的阶段。因此，为了应对严重危机时不良资产处置的负外部性影响和道德风险，应由政府牵头建立不良资产风险预防机制，以及危急时刻的救助机制。需将不良资产处置问题置于预设的框架下，预明确各市场主体破产后的清算程序和成本分摊等问题的解决方案，减少危机蔓延和风险传染的影响。
再次，明确政府在处置不良资产中的作用边界，减少不必要的干预。政府应该随时跟踪当前金融风险和潜在风险的演进过程，在此基础上研究危机时期政府介入不良资产风险的时点和作用边界，并提前做好经济复苏后的退出预案。一方面，政府需注意宏观政策和微观政策对不良资产风险的影响。宏观政策应以稳定经济环境为主，微观政策应以促进市场活力为目标。二者不应混淆，防止对市场的过度干预。另一方面，政府需重视不良资产处置带来的社会影响。应重视员工安置和再就业等问题，进一步健全社会保障制度。
最后，完善相关法律法规及配套措施。政府应建立健全法规、政策和相关制度，完善社会信用体系建设，提高法律和会计等中介服务体系能力，并在财税、国企、政府职能转变等方面加快深层次改革，提高存量不良资产处置效率的同时，防范潜在不良资产。例如，进一步明确不良资产证券化、债务置换和互联网中介平台与不良资产处置相关的各项规定。再如，完善金融机构和司法机构合作的制度框架，严惩逃废与恶意拖欠银行债权的行为，优化金融机构不良资产处置的执法环境。
注释：
①联邦储蓄和贷款保险公司。
②一家为支持RTC对外融资而设立的重组融资公司(the Resolution Funding Corporation，REFCORP)，另一家为财政部下属的联邦融资银行(Federal Financing Bank，FFB)。
③两部法令标号为105 Stat. 1769(1991年12月12日)和107 Stat. 2369(1993年12月17日)。
④政府一度尝试引用民间资本或通过政府与金融机构共同出资成立不良债权处置机构解决不良贷款问题，但由于政策意图不明和配套不足，效果有限。
⑤国务院发展研究中心2017年重点课题。
参考文献：
['1']田国立(主编)，2011：《好银行·坏银行：中国信达资产管理股份有限公司资产管理案例精选》，北京：经济科学出版社，ISBN—9787514103366。
['2']李玲，2014：“不良资产处置的国际经验”，《中国金融》，24，33—34。
['3']王佃凯，2014：“不良资产处置的国际经验及启示”，《银行家》，11。
['4']唐圣玉，2017：“金融资产管理的国际经验”，《中国金融》，15。
['5']陈章喜，2016：“国外金融不良资产的处置方法及启示”，《商业时代》，6。
['6']董艳玲，2004：“日本如何处理银行不良资产”，《人民文摘》，4。
['7']马成、陈源、史玉琼，2015：“不良资产处置的国际经验及政策启示”，《时代金融》，10(下)：10。
['8']吕慧，2016：“日本银行业不良资产的处置与启示”，《新经济》，9(下)：54—55。
['9']吕晓，2003：“韩国不良资产处置经验对中国金融机构债务重组的启示”，《世界经济研究》，4：45—50。
['10']尹久、李文丰，2016：“不良资产处置的政府角色”，《金融时报》，http://www.chinabond.com.cn/Info/23341432，4月25日。
国务院发展研究中心金融研究所“不良资产处置与金融风险防控”课题组⑤
课题负责人：陈道富
课题协调人：王洋
课题组成员：吴振宇 张承惠 张丽平 郑醒尘
田辉 吴庆 朱俊生 王刚 孙飞
朱鸿鸣 陈宁 薄岩 吕鑫 陈松威 李思维
执笔：陈宁 薄岩
来源： 《调查研究报告》
